我國農(nóng)村社會保障體系問題研究
 
摘 要:黨的十八大提出了我國經(jīng)濟建設和改革的八個方面任務，其中指出“建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系，是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證”。十八大不僅為我們規(guī)劃出全面建設小康社會的宏偉藍圖，也給我國的社會保障體系建設提出了更高要求。在我國全面建設小康社會的重點和難點在農(nóng)村，而建立健全農(nóng)村社會保障體系更是建設我國社會保障體系的一個重要方面。對完善我國社會主義市場經(jīng)濟體制，促進農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，從而實現(xiàn)全面小康社會的奮斗目標，具有十分重要的意義。我國十多年的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的改革與實踐取得了初步成果，同時也存在著一些無法回避的問題。目前我國農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老體制已陷入困境，其存在的基礎從根本上發(fā)生了動搖。從長遠看，只有建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，才能有效維護農(nóng)村社會安定穩(wěn)定，推動農(nóng)業(yè)發(fā)展，徹底解決農(nóng)民“老有所養(yǎng)”的問題。
 
關(guān)鍵詞:社會保障；保障體系；農(nóng)村社會保障
前 言
社會保障是指國家依據(jù)一定的法律和法規(guī)，在勞動者或全體社會成員因年老、疾病、傷殘、喪失勞動能力或喪失就業(yè) 機會以及遇到其他事故而面臨生活困難時，向其提供必不可少的基本生活保障和社會服務。覆蓋面的社會廣泛性是社會保障的重要特征。從原則和道義上講，任何一個社會成員都不應被排斥或遺漏在這張安全網(wǎng)之外。而且社會保障的首要目的是為生活困難的人提供保障，原因在于生活困難者無力靠自我的積累獲得保障所需的資金，并且容易遭受不利沖擊的影響。我國生活困難者主要集中于占中國人口70%的農(nóng)民之中，廣大農(nóng)民理應享受社會保障體系帶來的利益。因此，農(nóng)村社會保障體系是整個社會保障體系的重要組成部分。農(nóng)村社會保障是以法律為依據(jù)，以國家、集體、農(nóng)民投入為主體，對暫時或永久喪失勞動能力或因意外事故而在生活上發(fā)生困難的農(nóng)戶給予扶持和幫助的制度。
完整的農(nóng)村社會保障體系主要包括四方面的內(nèi)容：社會保險、社會福利、社會救濟和優(yōu)撫安置。
農(nóng)村社會保險是農(nóng)村社會保障的核心，是較高層次的社會保障，從目前農(nóng)村的實際情況看主要是養(yǎng)老保險。農(nóng)村社會福利是指為農(nóng)村特殊對象和社區(qū)居民提供除社會保險和社會救濟外的保障措施與公益性事業(yè)，其主要任務是為特定群體如老人、婦女、兒童等提供生活上的服務，并開展娛樂、康復等活動，逐步提高其生活水平。農(nóng)村社會救濟是國家和社會對因各種特殊原因造成收入減少或中斷，無法維持正常生活的那部分農(nóng)民給予資金或物質(zhì)幫助，從而保證他們最低生活需要的一種制度。主要體現(xiàn)在四個方面：一是對貧困農(nóng)民的救濟；二是對遭受災害后的農(nóng)民進行救濟；三是對長期患病農(nóng)民的救助；四是對孤兒、孤單老人的救助。農(nóng)村社會救濟作為最低層次的保障是最廣泛、最基本的保障，也是社會保障的最后防線。優(yōu)撫安置是農(nóng)村社會保障體系的重要組成部分，主要是針對軍人及其家屬設立的有特定對象和特定內(nèi)容的保障制度。農(nóng)村優(yōu)撫安置主要是政府或集體出資對現(xiàn)役軍人、退役軍人、傷殘軍人、革命烈士及各類軍屬的妥善安置及經(jīng)濟補助。
當前我國廣大農(nóng)村尚暴露于社會保障網(wǎng)之外，農(nóng)村社會保障難以稱之為體系。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和國家財力的增長，構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系乃是大勢所趨。目前，我國部分經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)開始社會保障體系構(gòu)建的試點工作。
農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是我國第一個針對農(nóng)民的社會保險制度，它早在上世紀九十年代就已通過部分地方的試點逐步推廣建立起來了。在建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的過程中，我國原有的以計劃經(jīng)濟為依托的農(nóng)村社會保障制度逐漸成為制約經(jīng)濟制度轉(zhuǎn)型和自身發(fā)展的重要因素，重建我國農(nóng)村社會保障制度尤其是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度已經(jīng)成為人們的共識。只有建立和完善包括農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在內(nèi)的農(nóng)村社會保障制度，才能徹底解決農(nóng)民“老有所養(yǎng)”的問題，提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平。
一、我國農(nóng)村現(xiàn)行的養(yǎng)老模式
隨著城市化進程的加快，農(nóng)村人口的養(yǎng)老隱性問題將顯性化。解決農(nóng)村人口養(yǎng)老問題將是社會不得不面對的重要任務。在目前廣大的農(nóng)村地區(qū)，家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、社會保險養(yǎng)老三種模式是基本的養(yǎng)老保障方式，而社區(qū)養(yǎng)老模式則是一種新的嘗試，以上四者共同構(gòu)成了農(nóng)村養(yǎng)老體系。
（一）家庭養(yǎng)老模式
家庭養(yǎng)老模式是儒家文化的“孝”的強調(diào)，是中華民族綿延了幾千年的優(yōu)良傳統(tǒng)，贍養(yǎng)老人的義務已經(jīng)變成了每一個中華兒女的內(nèi)在責任和自主意識，是其人格的一部分。這在廣大農(nóng)村也表現(xiàn)得毫不例外，而且由于我國廣大農(nóng)村的社會經(jīng)濟發(fā)展水平低下，實施其他養(yǎng)老模式的條件不太具備，家庭在提供生活照顧和精神慰籍方面又具有無可替代性。因此，目前家庭養(yǎng)老仍是我國農(nóng)村養(yǎng)老的最主要模式。
（二）土地養(yǎng)老模式
土地是廣大農(nóng)民賴以生活的基礎。土地對農(nóng)民而言，既是生產(chǎn)資料，也是生活資料。尤其是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制推行以后，農(nóng)村老人可以依靠土地收入解決一部分生活來源。在現(xiàn)有的生產(chǎn)力發(fā)展水平之下，用土地維持最基本的生存，可以說土地是他們最穩(wěn)定也是最后一道養(yǎng)老保障安全網(wǎng)。
（三）社會保險模式
民政部于1992年出臺的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》（以下簡稱《方案》），即為“農(nóng)村社會保險”開了先河。在方案中，提出了個人、集體、國家三方共同付費，由社會統(tǒng)籌解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的新思路。該方案于1994年在一些農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)達和比較發(fā)達地區(qū)開始試點。其主要做法是，以縣為單位，根據(jù)農(nóng)民自愿原則，在政府組織引導下，從農(nóng)村和農(nóng)民的實際出發(fā)，建立養(yǎng)老保險基金。保險基金以農(nóng)民個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持，實行儲備積累的模式，并根據(jù)積累的資金總額和預期的平均領取年限領取養(yǎng)老金。
（四）社區(qū)養(yǎng)老模式
社區(qū)（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)）養(yǎng)老是指集體經(jīng)濟實力比較雄厚的鄉(xiāng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，仿照城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的做法，給農(nóng)村老年人發(fā)放養(yǎng)老金。社區(qū)養(yǎng)老的實施范圍比較窄，往往受制于該地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平。
二、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在的問題及原因分析
農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立健全不僅關(guān)系到社會的穩(wěn)定和國家的長治久安，而且也是我國實現(xiàn)共同富裕目標的保證。然而，不容否認的是，以《方案》為基礎建立的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度本身存在諸多“先天不足”，在運作過程中也存在大量的問題，面臨著一些不容回避的難題和困境。
（一）存在問題
《方案》確定的養(yǎng)老保險模式雖然在增加透明度、減輕政府財政壓力、促進農(nóng)民儲蓄意識、改變農(nóng)民的家庭觀念和生育意愿等方面有一定的積極作用，但是，這種實質(zhì)上“完全積累、自我平衡”式的商業(yè)儲蓄保險也存在著明顯的缺陷。
1、法律層次低，缺乏約束力
各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是以民政部制定的《方案》為基礎，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況稍作修改后制定的。其法規(guī)法律層次低，缺乏約束力。特別是對保險基金的流失和挪用等行為，未規(guī)定有效的限制和懲罰措施。據(jù)統(tǒng)計，到2000年底，全國農(nóng)�；�金積累總額198.58億元，其中收回本息有困難的基金12.7億元，占基金總額的0.68%。可見，目前農(nóng)村社�；�金管理中的違規(guī)行為還相當嚴重。正是這種不穩(wěn)定的制度和屢見不鮮的違規(guī)行為讓農(nóng)民感到后怕，積極性不高，開展農(nóng)村養(yǎng)老保險工作困難重重。
2、國家重視不夠，養(yǎng)老保險滯后
由于我國傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，造成了“城鄉(xiāng)分割”的保障格局。國家把大量的物力、財力投入到了城鎮(zhèn)社會保障建設，城鎮(zhèn)社會保險工作也取得了一定的進展，而國家對農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險工作不甚重視，投入很少�，F(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險規(guī)定保險費的籌集以個人交納為主，集體輔助為輔，國家予以政策支持，農(nóng)民的個人賬戶完全由個人交納，國家并無責任。這表明社會保障仍基本是或主要是城鎮(zhèn)職工的。
3、自給來源不足，吸引力小
現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是“個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”。集體補助不到位或數(shù)額太少，或只在部分地方或部分人身上得到體現(xiàn)；國家政策扶持，僅限于通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補助予以稅前列支，除此之外再無其他扶持政策；地方財政，除經(jīng)辦機構(gòu)費用（一些地方此項費用財政也不負擔），也沒有其他扶持政策。在缺乏強制性的情況下，僅靠以上政策，其吸引力太小，難以發(fā)揮吸引作用。
4、基金增長速度慢，入不敷出
基金增長速度跟不上養(yǎng)老金發(fā)放的增長速度，出現(xiàn)負增長。農(nóng)�；�金增值方式主要是存入銀行、購買國債。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立之初，國家債券利率和銀行存款利率都很高，因而給農(nóng)民承諾的保險給付率也高達12%，隨著宏觀經(jīng)濟形勢的變化,債券和銀行存款利率多次下調(diào),致使基金增值緩慢。加上缺乏穩(wěn)定的投資渠道，農(nóng)�；�金入不敷出，出現(xiàn)負增長。
5、違規(guī)存放農(nóng)�；�金，造成巨額損失
一些地方將農(nóng)�；�金違規(guī)存入地方商業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社或者非銀行金融機構(gòu)，這些機構(gòu)有的因經(jīng)營不善虧損破產(chǎn)，致使存入的農(nóng)�；�金無法取出造成損失，形成支付危機，參保的農(nóng)民上訪事件亦時有發(fā)生，并有越來越多的人要求退保，成為社會不穩(wěn)定因素。
6、農(nóng)村社會保障水平低，覆蓋面小
建國50多年來，我國農(nóng)村的社會保障主要體現(xiàn)在對孤老殘幼的社會救濟、貧困戶的扶持、災難的救濟、復員軍人的安置、傷殘軍人及軍烈屬的優(yōu)待撫恤等方面。在農(nóng)民的社會保險尤其是農(nóng)民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險方面幾乎是空白。尤其是農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，使得一些原有的社會保障項目(如合作醫(yī)療保障制度等)受到削弱，而新的制度又尚未建立。同時，城鄉(xiāng)差別也使得的城鎮(zhèn)與農(nóng)村的社會保障出現(xiàn)巨大差異，國家機關(guān)、企事業(yè)單位職工享受國家給予的退休金、公費醫(yī)療、福利住房、糧食和副食補貼等各種保障，而農(nóng)民幾乎都享受不到。據(jù)統(tǒng)計，我國縣城以下集體單位的1000多萬職工和2000萬個城鎮(zhèn)個體經(jīng)營者基本上得不到應有的社會保障權(quán)利，保障水平也很低。從社會保障費的支出看，占全國人口80%左右的農(nóng)民的社會保障支出只占總數(shù)的11%，而占人口20%的城鎮(zhèn)居民的社會保障支出卻占總數(shù)的80%左右；從覆蓋面看，城鎮(zhèn)達91%，而農(nóng)村只有2%，可見，城鄉(xiāng)之間社會保障的覆蓋面的差距是非常嚴重的。
7、農(nóng)村社會保障發(fā)展不平衡
一般而言，在經(jīng)濟比較發(fā)達的東部地區(qū)，農(nóng)村社會保障水平較高，而集中了我國大多數(shù)貧困人口的西部地區(qū)農(nóng)村社會保障水平很低。2000年，我國農(nóng)村最低生活保障資金的發(fā)放數(shù)在東西部各省之間存在很大差別，最高的廣東、浙江、山東分別為7874.4萬元、5316.1萬元、3402.3萬元，西部最低的青海、寧夏、新疆三省分別為132.4萬元、80萬元和8萬元，廣東省的這一數(shù)字是新疆的近1000倍！另外，我國農(nóng)村地區(qū)各社會保障項目發(fā)展不平衡，大部分地區(qū)社會保障項目不健全，而且各項目之間缺乏有機聯(lián)系，未能形成配套，難以構(gòu)成整體優(yōu)勢。
8、農(nóng)村社會保障的社會互濟性低，管理規(guī)范性差
目前，我國農(nóng)村社會保障資金來源是以農(nóng)民個人繳納為主，集體次之，國家為補充。這使國家和集體所體現(xiàn)的社會責任過小，不僅造成了資金來源的不足，降低了保障標準，而且也影響了廣大農(nóng)民參加養(yǎng)老、醫(yī)療等保障的積極性。在部分貧困地區(qū)，養(yǎng)老金甚至只能由個人全部繳納，這樣社會養(yǎng)老保險實際上蛻變?yōu)閭�人自我儲蓄積累保障。
在管理方面，由于缺乏相應的法律支持，使農(nóng)村社會保障無法可依，管理體制不順，政出多門，管理多頭，民政部門、基金會、保險公司等均涉及農(nóng)村社會保障。部分地區(qū)管理規(guī)章制度不健全，社會保障資金管理不規(guī)范，基金運營不合理，保值增值程度低，甚至出現(xiàn)擠占、挪用甚至揮霍浪費基金的現(xiàn)象。
（二）原因分析
作為新生事物的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)在發(fā)展過程中遇到困難、出現(xiàn)問題是在所難免的，仔細探究其原因，無非是以下幾方面：一是傳統(tǒng)觀念依舊，現(xiàn)代保險意識尚未形成。家庭養(yǎng)老一直是我國農(nóng)民首選的養(yǎng)老途徑，這屬于幾千年來自給自足經(jīng)濟的組成部分，也是東方傳統(tǒng)倫理道德觀念的表現(xiàn)。而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險改革處于起步階段，廣大農(nóng)民實現(xiàn)自我保障的意識淡漠，現(xiàn)代保險意識尚未真正形成。二是集體經(jīng)濟薄弱，農(nóng)民收入增長緩慢。有些地方的集體經(jīng)濟發(fā)展滯后，為社會養(yǎng)老保險提供補助存在著一定的困難。集體經(jīng)濟發(fā)育不良的地方，農(nóng)民收入增長的速度也勢必緩慢，即使有余錢，農(nóng)民也將其絕大部分用于生活資料和生產(chǎn)資料的購買，對于參與養(yǎng)老保險則心有余而力不足了。三是管理體制尚未理順，破壞基金的完整性。保險基金處于屬地分散的管理狀態(tài)，分割管理的小規(guī)�；�金難以進行多樣化投資，很難達到讓保險基金保值增值的目的；基金管理還受到地方行政干預，挪用、盜用現(xiàn)象屢見不鮮，破壞了基金的完整性。四是改革措施不配套，束縛養(yǎng)老保險制度發(fā)展。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)是農(nóng)村社會保障體系乃至整個社會保障體系的有機組成部分。至今，中國農(nóng)村仍有幾千萬生活在貧困線以下的人口，他們的最低生活保障問題都沒有解決，又如何解決得了養(yǎng)老問題呢？而養(yǎng)老本身又不只是一個吃穿問題，還牽涉到醫(yī)療、服務等問題。由此可見，其他制度改革的不配套也束縛了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革的手腳。
同時由于經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性，目前農(nóng)村全部建立完善的社會保障體系尚有難度，十六大報告提出，“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度”，這是我們必須面對的現(xiàn)實情況。針對當前我國農(nóng)村社會保障存在的問題，以及農(nóng)村面臨的新形勢和新挑戰(zhàn)，建議采取以下對策。
三、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的完善及出路
未來20年中國城市化水平將得到快速提高。在這個進程中，農(nóng)村養(yǎng)老將呈現(xiàn)出新的格局：新型的家庭養(yǎng)老將居于主體地位，社會養(yǎng)老保險將得到新的強化，從而與其他養(yǎng)老保障制度一起共同為農(nóng)民養(yǎng)老建立一道比較可靠的屏障。我們要從現(xiàn)有體制本身去尋找問題根源，以采取相應的對策。
（一）加快法制建設，真正體現(xiàn)公平與效率
    市場經(jīng)濟本身是法治經(jīng)濟。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度必須以法律的形式保證其實施，而不僅僅是社會政策的形式。我們應借鑒西方發(fā)達國家的經(jīng)驗和做法，根據(jù)我國的實際情況，結(jié)合財政、金融和稅收體制改革，盡快制定并健全適應社會主義市場經(jīng)濟體制的有關(guān)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律法規(guī)，對資金來源、運用方向、增值渠道甚至保障標準、收支程序等都有明確的法律規(guī)定，規(guī)范其操作行為，以法制的形式將農(nóng)民的這項合法權(quán)利確定起來，從根本上解決農(nóng)民的社會養(yǎng)老問題，促進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。
首先，應確立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的法律地位。以立法形式明確規(guī)定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是國家為保證農(nóng)村社會穩(wěn)定，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，本著社會公平的原則，對農(nóng)村老年群體實施的社會保障，是作為調(diào)節(jié)社會分配手段而建立的。其次，加快農(nóng)村社會養(yǎng)老保障立法步伐，使農(nóng)村社會養(yǎng)老保障各項措施都有法可依，便于操作并提高制度的穩(wěn)定性。我國社會保障立法工作方面，應把農(nóng)村社會養(yǎng)老保險吸收到綜合性的社會保障法律法規(guī)中，依靠法律的強制性推動農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和老年基本保險制度的建設。再次，建立健全養(yǎng)老保險法律的監(jiān)督機制，以確保社會養(yǎng)老保險基金的收繳、支付、運營的規(guī)范性，防范社會保險基金的風險，并通過合理運作使其不斷增值，以更好的滿足農(nóng)村社會養(yǎng)老制度建設的需要。
（二）強化政府責任，加大扶持力度
    社會化養(yǎng)老的主體是社會，是以社會運作的方式實現(xiàn)的。而能夠代表社會、管理社會的主導者是政府。在實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險時強調(diào)個人應承擔義務是對的，但不能以此為理由推卸政府應承擔的責任。調(diào)查研究結(jié)果表明：缺少政府扶持是農(nóng)民缺乏投保熱情的根本原因。因此，針對目前集體補助過小、國家扶持微乎其微的狀況，應當考慮如何提高集體補助的比重、加大政府扶持力度。
鑒于目前我國政府財力有限，城鄉(xiāng)差別還比較大，可以按照“低水平、廣覆蓋”的原則，根據(jù)當?shù)鼐S持村民基本生活所必需的費用設計城鄉(xiāng)有別的社會養(yǎng)老保險標準，可以適當把支付養(yǎng)老保險金的年齡推遲到65歲。2002年我國農(nóng)村65歲以上的老年人約為5400萬，按每人每年補貼300元計算，共需資金162億元，僅占財政收入的0.86%（2002年我國財政收入為18914億元），由政府財政負擔這一支出應該沒有問題。2002年中央財政用于社會保障方面的支出達到1362億元，比上年增長38.6%，如果在此基礎上再增加10%用于農(nóng)民養(yǎng)老保險補貼（即136億元），中央政府應該有能力履行這一職責。不足部分可由地方財政來負擔，只有這樣，才能使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險真正具有社會保險所應有的“社會性”和“福利型”，才能調(diào)動農(nóng)民投保的積極性。
（三）發(fā)揮家庭養(yǎng)老的優(yōu)勢，再造土地的保障能力
    中華民族素有尊老、敬老、養(yǎng)老的傳統(tǒng)，這為家庭養(yǎng)老制度的實行和鞏固奠定了思想和文化基礎。盡管由于人口老齡化的到來，計劃生育政策的實施，以及農(nóng)村剩余勞動力大量涌入城市，使農(nóng)村的家庭趨于小型化，家庭養(yǎng)老受到一定的威脅；從長遠的觀點看，隨著農(nóng)村生產(chǎn)方式的進步，養(yǎng)老方式必然將由家庭向社會過渡。但現(xiàn)階段，由于我國經(jīng)濟與社會發(fā)展中的許多原因，農(nóng)民養(yǎng)老不可能完全依靠社會，家庭養(yǎng)老仍然是老年保障的主要形式，必須充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的優(yōu)勢。政府可以從制度建設上鼓勵農(nóng)村家庭養(yǎng)老，例如給予稅收政策的優(yōu)惠和適當?shù)氖杖胙a貼。
農(nóng)民的土地保障基本上屬于非正規(guī)保障，發(fā)展農(nóng)民的社會保障，必須把增強土地的保障能力與發(fā)展土地外保障結(jié)合起來，積極實現(xiàn)保障方式的轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的家庭保障轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ケＵ吓c社會保障并舉。發(fā)展農(nóng)村的社會保障，就應有效盤活土地資產(chǎn)，實現(xiàn)土地增值，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進程，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)土地保障功能的再造。
（四）理順管理體制，提高基金統(tǒng)籌管理層次
    農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金是農(nóng)民的血汗錢，養(yǎng)命錢，既要確保安全，又要確保合理增值�；�金是資金的一種，基金的安全和增值既是資金的一般規(guī)律要求，又是確保社會保險良性循環(huán)的保證，同時也有利于刺激參保者的參保意識，進一步推動農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的順利開展。要達到這一目標，必須提高統(tǒng)籌層次，集中管理運營基金，改變現(xiàn)有縣級統(tǒng)籌，縣級管理的模式，以市或省為統(tǒng)籌管理單位，國家、省或市級建立基金運營中心，國家制定基金運營管理辦法，運營管理農(nóng)村養(yǎng)老保險基金并對統(tǒng)籌單位負責。
當然，應該看到建立健全我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是一項系統(tǒng)工程，牽涉到諸多方面的問題，不是一朝一夕的事情，可能需要我們一代人甚至幾代人的艱苦努力。對此，我們應該有一個清醒的認識。
（五）大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)村富余勞動力合理流動
從根本上說，較高水平的社會保障是以較高水平的經(jīng)濟發(fā)展為基礎的。農(nóng)村社會保障體系的建立和完善，必須要以農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展為支撐，因此，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，加大財政扶持力度，減輕農(nóng)民負擔，提高農(nóng)民收入是建立健全農(nóng)村社會保障水平的關(guān)鍵所在。當前主要應加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，千方百計增加農(nóng)民收入。積極推進農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)化、區(qū)域化，建設優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶。加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的扶持力度。同時，農(nóng)村社會保障體系建設作為一種政府行為，國家社會應盡可能增加投入，深化農(nóng)村稅費改革，完善配套政策，增加財政扶持力度，切實減輕農(nóng)民負擔，改變長期以來社會保障重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)的做法，強化國家對農(nóng)民社會保障的責任。
調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程，農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢。要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路。發(fā)展小城鎮(zhèn)要以現(xiàn)有的縣城和有條件的建制鎮(zhèn)為基礎，科學規(guī)劃，合理布局，同發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村服務業(yè)結(jié)合起來。消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策障礙，引導農(nóng)村勞動力合理有序流動。目前，我國農(nóng)村生產(chǎn)力水平和生產(chǎn)社會化程度總體上還不高，社會保障偏重于城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)的社會保障體系已經(jīng)趨于成熟。同時，城鎮(zhèn)社會保障體系還應當進一步完善，因為城鎮(zhèn)化進程的加快和農(nóng)村勞動力人口向城鎮(zhèn)流動勢必把農(nóng)村的社會保障問題轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，完善城鎮(zhèn)社會保障體系也是解決農(nóng)村社會保障問題的對策之一。
（六） 多渠道籌集社會保障基金，家庭保障相結(jié)合，建立多層次的農(nóng)村社會保障體系
構(gòu)建社會保障體系，必須以相應的經(jīng)濟發(fā)展水平為基礎。由于我國處于社會主義初級階段，經(jīng)濟不發(fā)達，財政能力有限，而且農(nóng)民人口基數(shù)大，國家無力全部包攬農(nóng)民的社會保障資金。因此，個人和集體也必須承擔一部分責任和義務，即建立起由農(nóng)民個人、集體和國家共同負擔、共盡責任的多主體、多層次的農(nóng)村社會保障機制。
我國地域遼闊，不同的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差距很大，就是同一地區(qū)的村莊之間，同一村莊相鄰農(nóng)戶之間的收入方式、收入水平也存在很大差距。單一層次的社會保障體系很難照顧到各方面的要求，應建立以我國法定基本社會保障為主體，鄉(xiāng)村集體保障和家庭儲蓄保障并存的多層次的社會保障體系。不同的地區(qū)農(nóng)村的社會保障標準的建立也應該不同，社會保障模式也應因地制宜：經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)保障程度較高重點發(fā)展社會保險項目和社會福利項目，以農(nóng)村合作性的保障為主；欠發(fā)達地區(qū)保障程度低些，就應該重點發(fā)展社會救濟和社會福利，以地方政府的保障為主。
農(nóng)村社會保障大都是國民經(jīng)濟進入工業(yè)化發(fā)展的成熟時期才開始普遍建立起來的，實際上西方發(fā)達國家建立農(nóng)民社會養(yǎng)老金制度，也都是在是在工人社會養(yǎng)老金保險制度實行后，才逐漸趨于成熟的。我國目前尚不具備建立完全的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的條件，因此，現(xiàn)在仍應強調(diào)社會保障與家庭保障相結(jié)合。從發(fā)展趨勢看，隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，家庭保障的功能必然逐步弱化，其主導地位自然要為社會保障所取代。但是，由于我國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平比較低，因而在短期內(nèi)完全以社會保障取代家庭保障是不現(xiàn)實的。實際上，家庭保障是我國農(nóng)村傳統(tǒng)的基本保障方式，是現(xiàn)階段農(nóng)民保障的基礎，它還具有其他社會保障方式不可替代的特殊功能。因此，在現(xiàn)階段必須堅持社會保障與家庭保障相結(jié)合，協(xié)調(diào)發(fā)展，不可顧此失彼。
（七）加強農(nóng)村社會保障法制建設
要建立我國農(nóng)村社會保障體系，加快社會保障法制建設非常必要。長期以來，我國農(nóng)村社會保障體系主要是依靠高度集中統(tǒng)一的行政管理系統(tǒng)依據(jù)相關(guān)政策實施，缺乏法律的規(guī)定性。目前，除僅有一部《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》對五保對象作了較為明確規(guī)定之外，再無法律條文對此以外的保障對象作出明確規(guī)定。法律制度的欠缺給農(nóng)村社會保障帶來了諸如保障對象不明確、保障資金來源不穩(wěn)定、保障標準不一致、保障管理方面的隨意性和盲目性等等一系列問題。因此，必須制定一系列適應我國農(nóng)村實際情況的有關(guān)農(nóng)村社會保障的法律法規(guī)。
對農(nóng)村社會保障進行立法，就是通過法律規(guī)范調(diào)整因農(nóng)村社會保障而引起的社會關(guān)系，即社會保障關(guān)系。依其內(nèi)容不同，可分為以農(nóng)民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險及工傷保險為主的農(nóng)村社會保險關(guān)系，以救災和扶貧為重點的社會救濟關(guān)系，以五保供養(yǎng)和殘疾人照顧為重點的社會福利關(guān)系以及以復員軍人安置、傷殘軍人、軍烈屬為重點的優(yōu)待撫恤關(guān)系。如果把上述內(nèi)容概括起來，并就其共同點加以歸納，農(nóng)村社會保障關(guān)系又可分為農(nóng)村社會保障體制管理關(guān)系，農(nóng)村社會保障資金籌集關(guān)系，農(nóng)村社會保障項目標準確立關(guān)系，農(nóng)村社會保障發(fā)放關(guān)系，農(nóng)村社會保障監(jiān)督關(guān)系等。
為調(diào)整農(nóng)村社會保障中的這些社會關(guān)系，在立法體制上，應形成以全國人大常委會制定的《農(nóng)村社會保障法》為統(tǒng)率的，以國務院針對農(nóng)村的社會保障主要方面制定的條例為主體，以有立法權(quán)的地方人大及地方政府依法制定的地方性法規(guī)和規(guī)章為補充的完整法律體系。首先，全國人常委會應盡快制定《農(nóng)村社會保障法》，就農(nóng)村社會保障應遵循的原則、農(nóng)村社會保障的主要內(nèi)容及形式、管理體制、資金來源與發(fā)放、保障項目的標準、社會保障的監(jiān)督、法律責任等方面作出明確規(guī)定。其次，國務院根據(jù)《農(nóng)村社會保障法》的要求，制定《農(nóng)村養(yǎng)老保險條例》、《農(nóng)村合作醫(yī)療條例》、《農(nóng)村社會救濟工作條例》，《農(nóng)村優(yōu)待撫恤工作條例》等條例，同時完善《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》的內(nèi)容，使農(nóng)村社會保障主要內(nèi)容的法律規(guī)定具體化，以增加其可操作性。再次，由于中國農(nóng)村地域廣闊，地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)等方面存在不平衡性，因此各地可根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村實際情況，在與全國性法律，法規(guī)不抵觸的前提下，制定相應的地方性法規(guī)或規(guī)章，尤其是農(nóng)村社會保險方面的法規(guī)或規(guī)章，以利于當?shù)剞r(nóng)村社會保障工作的更好地開展。
此外，應當特別指出，進行農(nóng)村社會保障立法時，既要考慮到與建立社會主義市場經(jīng)濟相適應的建立全國統(tǒng)一的社會保障制度的長遠需要，更要考慮到城鄉(xiāng)差別的現(xiàn)實性和農(nóng)村社會保障內(nèi)容的特殊性等現(xiàn)實要求
（八）增強廣大農(nóng)民的社會保障意識
目前，農(nóng)民的社會保障意識淡薄，對社會保障體系缺乏了解，參與不積極。因此，突破思想障礙，統(tǒng)一思想認識，更新觀念，增強廣大農(nóng)村干部與居民的社會保障意識是建立健全農(nóng)村社會保障體系的前提條件。要通過宣傳教育，使廣大農(nóng)村居民認識到發(fā)展社會保障事業(yè)既是社會主義優(yōu)越性的體現(xiàn)，又是社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求，認識到由低層次的家庭自我保障進而轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣�保障，是社會發(fā)展的歷史必然。認識到隨著社會的發(fā)展，農(nóng)村社會保障資金在今后將主要不是依靠國家財政撥款，而是按權(quán)利與義務對等，效率與公平兼顧的原則，由社區(qū)積累和個人投保為主來籌集社會保障資金，要克服“等、靠、要”的依賴思想，增強自我保障意識。
 參考文獻
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【2】  農(nóng)村社會保障制度的存在的問題成因及對策
【3】  http://zhidao.baidu***/link?url=VS_SPfJPcOjvQzHJobkWtnlA6-XAMI-U88q-_V8h6I-49smcawSzQI2JF5TCDysdI0P09tmB3R1CewZydi2m4a